各级政府职能发挥影响区域资源配置、区域产业发展，影响着整个区域经济的发展。那么，地方政府在区域经济发展中发挥着哪些重要职能，又将在如何进行职能转换完善职能定位，研究院将就此做简要分析。

关键词：区域经济 政府职能

一、政府职能的概念与内涵

有关政府职能的概念，较为主流的观点主要有作用说、任务职责说和职能和功能作用说，三种学术界的定义侧重点不同，但并没有太多实质上的不同，都将政府职能简单规定为政府承担的行政职责、任务或所起的作用。

表1 政府职能的学术界定义

二、区域经济发展中的一般性地方政府职能分析

图1 政府职能分析图

1、宏观调控职能

随着中国由计划经济走向市场经济，政府对经济领域的管理也逐步由微观管理过渡到宏观调控，尤其是在产业结构升级和供给侧改革的大趋势下，政府的经济职能也发生了更为深刻的变化。对于区域经济而言，政府的职能突出表现为依据区域资源禀赋条件制定区域经济发展规划，引导区域经济根据自身特点发展优势产业，给予特色产业和优势产业更为优惠的产业政策，加快产业结构升级转型，同时，减少政府对微观经济的干预，给予微观经济主体更大的自主发展空间，充分调动各方的积极性，确保微观经济在健康有序的轨道内蓬勃发展。

2、公共服务职能

在市场经济条件下，微观经济主体的目标是利润最大化，在公共服务领域，尤其是在能够提高社会公共福利水平的领域，微观经济主体往往会因为存在无法实现利润最大化的可能而不愿意进入，政府就应该承担必要的公共服务职能，以财政转移和政企合作的方式开展公共服务。目前，中国政府职能转变的目标是建设服务型政府，其核心内容是进一步增加公共产品的内容、提升其质量。

3、市场监管职能

随着中国市场经济自由化程度的不断提高，市场微观主体在追求利润最大化的同时，往往忽略了最基本社会责任和职业道德，损害消费者利益，严重扰乱了市场经济的秩序，造成了严重的社会信任危机。因此，政府在经济发展过程中要加强履行其市场监管职能，有效约束和制止扰乱市场秩序的各类行为，从而维护市场的公平正义；政府要转变保护主义和垄断经营的行政思路，主动营造良好的市场氛围和营商环境，为区域经济发展环境提供有序，健康的环境保障。

4、财政投资职能

在区域经济发展过程中，政府要承担地方财政投资主体的职能，要对财政扶持当地优势产业，通过转移支付和财政补贴等不同方式鼓励和支持地方优势产业的发展，制定有利于产业构建和企业发展的财政制度，从财政资金管理和财政政策制定执行两个方面推进区域经济发展。目前，我们部分地区区域经济发展滞后的主要原因在于资金供给不足和财政政策，难以形成规模以上的产业集群，导致区域经济在规模和质量方面发展困难的出现。政府就有责任和义务尽快破解这个发展的瓶颈，加大资金供应量，拓宽融资渠道，为区域经济中的优势产业发展提供财政支持。

5、生态建设职能

党中央国务院多次提出不能以损害环境为代价发展经济，政府部门更应该担负起保护生态环境的职责。十八届三中全会指出，地方政府要建立生态环境保护机制，务必将生态环境建设放在首要位置，并用法律和制度的形式切实保护地方生态环境，将生态环境保护成效纳入政府绩效考核机制中。对于政府而言，要建立科学、有效、切实的生态环境建设体系，在充分调研的基础上制定生态环境治理和生态修复方案，从源头上杜绝生态环境污染的发生。同时，对污染生态环境的企业加大惩罚力度，建立责任追究制度，积极引导区域经济发展按照可持续和绿色发展的理念，为建设美丽中国奠定坚实基础。

三、地方政府职能与经济发展关系

地方政府职能与经济发展是相互依存、相互影响的关系。一方面，作为区域内的行政主管部门，政府在区域经济发展过程中起到了至关重要的作用。政府对区域经济发展的影响主要体现在资源禀赋条件下的发展规划制定，以引导区域经济发展优势产业；同时，合理调控和配置区域内的各项资源，不断提高资源的利用效率和转化效率，通过财政、税收等政策扶持和推进产业健康可持续发展，通过营造更加良好的营商环境提供经济社会发展所需要的公共服务和基础设施，促进当地持续、有效、快速的高质量发展。另一方面，区域经济的发展能够增加和保障政府的财政收入，促进区域内各项社会事业的发展，提供充足的就业岗位，增加区域内居民的收入，为营造良好的社会环境奠定坚实的基础。由此可见，政府职能与区域经济发展之间存在着相辅相成的关系，其关系可以通过下图进行展示。

图2 区域政府职能与区域经济发展的关系

四、国内外发达地区地方政府在区域经济发展中的职能定位经验借鉴

1、日本

日本区域空间范围较小，可利用的生产资源和空间十分有限，产业发展所必需的自有资源较少，导致区域内的产业链较短，为了提高统治效能,加速发展经济,多次进行“行政改革”，简化行政机构，充实行政法规，逐步制订了一套行政制度。

表2 区域经济发展中的日本地方政府职能分析

2、加拿大

加拿大因国土面积较大，人口数量较少，各个区域内政府的工作人员数量更少，因此，在区域经济发展方面，加拿大地方政府采取更为有效的简政放权方式，以确保各项事业在区域经济发展过程中得到有效推动。下面以多伦多地区的区域经济发展为例。

表3 区域经济发展中的加拿大地方政府职能分析

3、临沂

临沂市根据自身发展特点制定了一系列的发展规划，逐步完善了相关地方性法规，在区域经济发展过程中，从五个方面实施地方政府职能履职现状，分别是宏观调控、公共服务、市场监管、财政投资、生态建设。

表4 区域经济发展中的临沂地方政府职能分析

五、完善政府职能定位的对策建议

1、构建学习型政府，创新执政理念

党的十九大报告明确指出，中国经济已经开启了由高速发展的阶段进入中高速发展的阶段，进入了新的历史方位。时代发展变化带来了许多新的情况、新问题和新的探索。进入新时代，按照党中央、国务院的部署，部门政府需要根据区域经济、社会发展的新特点和新模式，深入学习、广泛调研，切实转变工作思路，进一步更新科学管理知识，将先进的管理理论和区域社会、经济发展实践有机结合。这就需要立足本地发展实际情况，充分借鉴发达地区的经验，努力构建和完善符合区域社会、经济发展特色的执政方案。

（1）首先，地方政府应该以创新的理念来开展各项政务工作，通过运用信息技术和网络技术，淘汰行政事务中存在的落后处理方式，不断优化处理流程，提高服务效率。

（2）其次，尊重社会主义市场经济的发展规律，制定切实有效的发展规划，更加科学地推动经济稳步向前发展。

（3）再次，加强全方位的理论学习，强调创新意识，提升管理水平和执政效率，使政府服务能力再上新的台阶。

2、转变思想，简政放权，提高效率

思想是行动的纲领，能够明确行动的方向。党中央国务院先后多次提倡和要求各级政府在新时期加快深化改革的步伐，进一步解放思想、转变行政职能，提高行政效率，构建有所为有所不为的服务型、开放型、责任型和法治型政府，使其成为地方经济发展真正的护航者和服务者。

（1）首先，地方政府在开展社会、经济决策时要切实加强科学性和合理性论证，广泛而有效地听取社会各方的意见和建议，构建适合社会发展实际情况的民主化和科学化的决策机制。

（2）其次，切实转变传统观念，使有限型政府理念深入每个公务员心中，做到该管的事管好，不该管的事要大胆放手，使政府真正由控制型向服务型转变，更加尊重市场经济规律，尤其是经济发展的周期规律，尊重和进一步保护企业家的合法权益。

（3）再次，加大简政放权的力度，进一步深化商事制度改革，营造更加宽松、和谐的营业环境，不断降低企业的交易成本。

（4）然后，构建较为完善和全面的监督约束机制，运用法律和制度来约束有损社会公众利益的企业行为，坚决打击扰乱市场良性竞争秩序的行为，兼顾社会的和经济的效益。

（5）最后，政府在区域经济的发展更多的应该体现在扶持和保障方面，尽量减少对微观经济主体合法经营的干预。既需要简政放权，处理好“放”与“管”，也要充分认识和发挥市场的基础性资源配置作用，从外部环境中不断降低企业的营业和交易成本。

3、准确定位，深入调研，科学规划

准确的职能定位是地方政府对经济活动进行科学有效调控的先决条件，作为区域经济发展的调控主体，政府有责任和义务从宏观层面制定发展的战略和规划，将政府的经济职能定位在宏观调控层面，并在此基础上深入分析和掌握地方的经济发展特点，依据区域内的资源禀赋和优势产业情况，制定适合区域经济发展的战略规划。

（1）首先，区域经济具有区域性和差异性，要想推动区域经济的发展必须了解区域内所具备的资源禀赋和比较优势，探索出一条能有利于发挥区域经济特色和优势的发展道路。地方政府在制定区域经济发展战略规划时，应该清醒认识到什么样的产业和什么样的商业模式能够在该区域落地生根并且能够可持续发展。

（2）其次，在制定相关产业政策市应该突出针对性和有效性，在面对不同的产业时政策应该具有明显的差异化，例如在特色产业方面，需要更加注重特色产业品牌效应的构建；在传统优势产业方面，通过深化供给侧改革促进产业转型升级，不断增加产业的高附加值；在新兴产业方面，应该注重加大扶持和培育力度，推动新兴产业尽快形成一定规模，具备较强竞争力。

（3）再次，加快制定和实施产业集群政策，推动产业向多元化和集群化方向发展，充分发挥产业集群良好的带动作用和拉动作用，更加有效的增强区域经济的综合实力，推动区域经济的快速发展。

（4）而后，注重区域经济中小微经济体的培育，区域经济的发展离不开小微经体的推动，小微经济体是区域经济中的基础单元，在城镇经济发展和乡村经济振兴的联系中起到了关键的连接作用，已经成为区域经济发展的关键力量。因此，需要大力推进小微经济发展，以更加有效地激发区域经济活力，充分挥发乡村经济的潜力，提高乡村资源的使用效率，提高乡村居民的收入水平，为区域经济提供更为广阔的市场空间，

（5）最后，在经济发展的同时，加强环境保护力度，习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”，不能以牺牲生态环境为代价发展经济，要将环境保护和经济发展有机结合，加快淘汰高污染、高能耗等落后产能，转变产业结构，提升产业质量，是城市成为宜商，宜居的地区。

4、优化服务，创新机制，营造环境

提高地方政府的服务质量，创新地方政府的工作机制，是推动区域经济发展的重要保障，也是提高地方政府职能能力和转变职能观念的重要体现。地方政府的各级部门应该深刻且充分认识到政府的主要职能就是为了社会，经济发展提供高质量的服务和高标准的保障。对于地方政府而言，现阶段的区域经济发展过程中主要服务内容就是提供完善的公共服务，根据国民经济发展需要和市场经济发展规律来科学合理地配置各项公共资源，为经济建设和经济发展创造优质环境。

（1）首先，在产业结构转型和升级方面，政府需要进一步加大力度引入高端人才，同时要大力培养本土人才，选用一批懂市场、懂技术、懂管理的高端人才充实到企业经营和市场管理中，为区域经济的发展提供高质量的智力保障和智力支持。

（2）其次，加快区域内基础设施和公共设施建设，完善交通、物流、网络等生产要素的配套，可以 PPP 的模式共同参与各项建设工作，尤其是基础设施建设工作，着力解决基础设施建设不足带来的经济发展瓶颈问题。

（3）再次，减少审批程序、优化投资环境，在资金方面给予财政补贴，在产业政策方面给予优惠措施，在市场监管方面加大对不良企业的处罚力度，营造更加良好的投资环境，不断拓展政府在招商引资方面的渠道路径，增强区域经济发展的内生性、全面性。

（4）而后，加大力度扶持和优化农业合作社，支持区域内小微企业的发展，通过财政激励和鼓励农业特色企业打造品牌影响力，从而确保区域经济在多维度、多层面、多区域都得到有效发展。

（5）最后，加强区域间沟通、合作，通过制定双赢的合作机制，打破行政壁垒和贸易壁垒，实现优势资源互通互补。

5、科学决策，实施问责，政绩考核

区域经济的发展不仅仅是政府独家的职责，需要全社会的参与和协助，从本质上

讲，区域经济的发展的依靠所有市场经济主体，其主要受益者是全县区域内的市场主体，包括域内居民。从这个层面上就要求政府制定和规划区域经济发展过程中需要听取和采用全社会各个领域的意见和建议。

（1）首先，地方政府有必要制定一套科学、民主的决策机制，对于区域经济发展过程中遇到的各类问题开展广泛调研和反复论证，使制定的政策或规划有据可循，有理可依。

（2）其次，在根本上，当地政府依然需要在科学有效的决策机制设计上下功夫，不断提高行政决策的有效性、准确性，在一定程度上，政府的权利和责任是对等的。

（3）再次，在政府在区域经济发展过程中，当地存在的最主要的问题是权责不对等问题。一方面，受到传统行政思维的影响，政府工作人员在服务意识和服务理念方面依然存在一定的缺陷。另一方面相关政府监管部门没有按照监管制度切实执行，监管的力度和监管的持续性存在问题，使得问责机制成为一纸空文。因此，政府应尽快有效落实相关政府问责制度，加大监管处理力度，让权利牢牢锁在制度和法律的笼子里。

 6、依法治理，规范行为，提供保障

任何经济的发展都离不开法律的保障，对于目前区域经济发展过程中存在的政府寻租、不良竞争、失职渎职等一系列问题，监察部门和执法部门应该引起足够的重视。首先，政府需要进一步强化执法的严格力度，做到有法必依、违法必究，用法律武器震慑相关违法行为。其次，加大宣传力度，让遵纪守法的观念深入每个公职人员心中，使之产生对法律的敬畏意识。第三，政府检察和执法部门要明确自身的权利和责任，加大依法实施和依法控制的力度，为区域经济发展提供法律保障和依据。